淺談新環(huán)保法第六十條法律適用：一超標(biāo)超總量就限產(chǎn)停產(chǎn)？

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境保護意識的增強，各級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的壓力也越來越大。對于一些長期存在超標(biāo)、超總量排放污染物甚至是有毒污染物等突出問題的排污者，僅靠行政處罰、責(zé)令限期改正等常規(guī)行政執(zhí)法手段，已無法督促其有效整改。

新環(huán)保法賦予環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力和手段，其中限產(chǎn)停產(chǎn)就是重拳打擊環(huán)境違法行為的手段之一，新環(huán)保法第六十條及《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定了限產(chǎn)停產(chǎn)執(zhí)法內(nèi)容及程序。

在實踐中如何靈活運用新法賦予的限產(chǎn)停產(chǎn)手段，既嚴(yán)格監(jiān)管違法行為，迫使排污者污染物排放達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求，又不濫用權(quán)力，保證企業(yè)的合法經(jīng)營權(quán)，筆者認(rèn)為尤其要注重限產(chǎn)停產(chǎn)措施的準(zhǔn)確適用以及權(quán)利的有效行使。

一、如何準(zhǔn)確適用限產(chǎn)停產(chǎn)規(guī)定?

正確處理源頭預(yù)防制度和末端治理的關(guān)系

限產(chǎn)停產(chǎn)整治是針對超標(biāo)超總量違法行為的末端治理措施。對于有污染的新建企業(yè)，我國執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)境管理制度，著眼于預(yù)防企業(yè)污染，從源頭控制污染。

因此，筆者認(rèn)為限產(chǎn)停產(chǎn)主要針對通過環(huán)評審批并驗收合格后的企業(yè)，解決在日常運行過程中出現(xiàn)的環(huán)境違法問題，而不應(yīng)該是未經(jīng)環(huán)保審核的非法企業(yè)。

如果企業(yè)既沒有進(jìn)行環(huán)境影響評價，也未進(jìn)行環(huán)保設(shè)施驗收，非法運行過程中超標(biāo)超總量排污，應(yīng)該適用建設(shè)項目環(huán)境管理“三同時”制度進(jìn)行管理，按照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的相關(guān)要求，責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)和使用，并可以處以罰款，企業(yè)完善環(huán)保手續(xù)、環(huán)保設(shè)施驗收合格后方可正式投入生產(chǎn)。

若對未執(zhí)行“三同時”的非法企業(yè)直接采取限產(chǎn)或停產(chǎn)措施，一是要經(jīng)過更嚴(yán)格的執(zhí)法程序，不能立即阻止生產(chǎn)行為，二是混淆了治與防的界限，變相地承認(rèn)了企業(yè)投產(chǎn)的合法性，弱化了“三同時”源頭防控制度的作用。

同理，如果企業(yè)采用的是國家強制淘汰的污染嚴(yán)重的設(shè)備或工藝，違反國家產(chǎn)業(yè)政策，生產(chǎn)過程中超標(biāo)超總量排污，應(yīng)該適用環(huán)境保護污染防治單行法要求，如《水污染防治法》第七十七條、《大氣污染防治法》第四十九條，報請人民政府停業(yè)、關(guān)閉，徹底消除污染源，無須經(jīng)過限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治直至關(guān)閉的程序。

正確處理長期超標(biāo)超總量與短期管理不善的關(guān)系

限產(chǎn)停產(chǎn)措施是原環(huán)保法規(guī)定的限期治理制度的延伸和完善，主要是防止一些企業(yè)利用限期治理制度程序，在治理期限內(nèi)，以治理污染的名義行繼續(xù)違法排污之實。因此，新環(huán)保法賦予環(huán)保部門在責(zé)令超標(biāo)超總量企業(yè)進(jìn)行整治的同時，還可以綜合運用更為嚴(yán)厲的限制生產(chǎn)措施，責(zé)令企業(yè)限產(chǎn)或停產(chǎn)。

但是，限產(chǎn)停產(chǎn)是非常規(guī)行政措施，一方面其使用是有嚴(yán)格條件的，另一方面，作為行政措施也要必要和適當(dāng)，遵從行政法最基本的“比例原則”，即可以采取多種方式實現(xiàn)行政目的時，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。

由于超標(biāo)超總量的原因是多方面的，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合分析，區(qū)分一般性管理不善可責(zé)令限期改正的違法行為與長時間超標(biāo)超總量等嚴(yán)重環(huán)境違法行為，綜合管理目的及環(huán)境法律的規(guī)定，決定是否適用限產(chǎn)停產(chǎn)措施，不可一概而論。

對于經(jīng)過環(huán)保審批的合法企業(yè)，如果只是一般的日常管理問題，如環(huán)保設(shè)施完好或者設(shè)施主體完好僅是設(shè)施零部件、易損件損壞，但由于管理不善未及時開啟或修理治污設(shè)施，擅自閑置污染處理設(shè)施導(dǎo)致排放超標(biāo)，就可以按照各環(huán)境保護污染防治單行法的規(guī)定，責(zé)令企業(yè)立即改正違法行為，加強管理和設(shè)備維護，及時運行治理設(shè)施，同時依法處罰。

采取常規(guī)的責(zé)令限期改正手段即可實現(xiàn)達(dá)標(biāo)和達(dá)到總量控制要求的管理目的，就無須再同時采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的嚴(yán)厲措施，以免權(quán)力的過度使用。

限產(chǎn)停產(chǎn)措施適用范圍

對于經(jīng)過環(huán)保審批的合法企業(yè)，由于大氣、水、環(huán)境噪聲等污染排放源設(shè)施造成的超標(biāo)超總量污染，如果確實是由于治理設(shè)備老化、損壞、處理能力與產(chǎn)污規(guī)模不匹配、現(xiàn)有治理設(shè)施達(dá)不到新出臺標(biāo)準(zhǔn)要求等長期不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)達(dá)總量以及偷排等具有主觀惡意或嚴(yán)重污染的行為，無疑可以根據(jù)《辦法》第五條、第六條的相關(guān)規(guī)定，適用限產(chǎn)停產(chǎn)措施，對企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行限制，同時責(zé)令企業(yè)制定整治方案、優(yōu)化治污工藝或設(shè)備，從根本上解決超標(biāo)超總量排污的問題。

二、如何有效行使限產(chǎn)停產(chǎn)權(quán)力?

限產(chǎn)停產(chǎn)制度設(shè)計有兩方面的要求，一是治理期間企業(yè)要通過限制生產(chǎn)措施履行達(dá)標(biāo)和達(dá)到總量控制要求的義務(wù)，二是整治后穩(wěn)定達(dá)標(biāo)和達(dá)到總量控制控制要求。為確保執(zhí)法效果的實現(xiàn)，一方面需要環(huán)保部門對企業(yè)整改行為做好指導(dǎo)，另一方面更需要環(huán)保部門加強后續(xù)監(jiān)管。

筆者認(rèn)為尤其要做好以下兩方面工作：

科學(xué)確定限產(chǎn)停產(chǎn)決定書內(nèi)容

對于超標(biāo)超總量企業(yè)，如有直接證據(jù)表明企業(yè)有偷排、篡改數(shù)據(jù)等主觀惡意以及排放有毒污染物3倍以上等符合《辦法》第六條情節(jié)的，可以直接適用停產(chǎn)整治措施，依法下達(dá)停產(chǎn)決定書。

如果沒有上述證據(jù)，就要先下達(dá)限制生產(chǎn)決定書。環(huán)保部門要發(fā)揮自身的環(huán)境技術(shù)信息和管理方面的優(yōu)勢，在限制生產(chǎn)決定書中應(yīng)明確降低產(chǎn)量、減少生產(chǎn)負(fù)荷、降低生產(chǎn)規(guī)模的方式，明確工藝改造、治理設(shè)施更新、整治等改造方式以及改造期限等，指導(dǎo)企業(yè)做好限改工作。

如果企業(yè)在告知或聽證程序中出于維護自身經(jīng)濟利益的考慮主張自己的權(quán)利，對限改具體內(nèi)容有異議，提出自己的整治方案，只要合理，環(huán)保部門也應(yīng)采納。

做好后督察和跟蹤檢查

《辦法》的一大特色是強調(diào)企業(yè)自律，作為限產(chǎn)停產(chǎn)的實施主體，企業(yè)整治方案自制、自測、自擔(dān)責(zé)任;完成改造備案后即可解除處理決定。

因此，環(huán)保部門加強限產(chǎn)停產(chǎn)決定執(zhí)行及后續(xù)監(jiān)管，是確保措施執(zhí)行到位的重要保障。

根據(jù)《辦法》第十六條第二款規(guī)定，環(huán)保部門可以責(zé)成企業(yè)在整治期間自行監(jiān)測和保留監(jiān)測數(shù)據(jù)備查。

根據(jù)《辦法》第十九條、二十條規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)對履行限產(chǎn)停產(chǎn)措施情況實施后督察和跟蹤檢查，如檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)仍然超標(biāo)超總量，一是可以對企業(yè)的違法排污行為實施按日計罰，讓企業(yè)承受經(jīng)濟懲罰;二是可以依據(jù)《辦法》第六條責(zé)令停產(chǎn)整治，如果拒不停產(chǎn)或擅自恢復(fù)生產(chǎn)，依據(jù)《辦法》第八條由環(huán)保部門報政府實施停業(yè)、關(guān)閉，徹底消除污染源。

新環(huán)保法限產(chǎn)停產(chǎn)措施制度設(shè)計體系完整，邏輯嚴(yán)密，有利于解決限期治理制度中限改期間成為變相為違法排污企業(yè)打“保護傘”的制度缺陷。實踐中我們要在準(zhǔn)確理解和把握的基礎(chǔ)上合理實施，對排污者形成震懾，充分發(fā)揮新環(huán)保法嚴(yán)厲打擊違法排污的制度作用。